Zakonodaja

Bistvena novost Gradbenega zakona: integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja

Shema: integralni postopek izdaje GD

Novembra 2017 je bil sprejet nov Gradbeni zakon (v nadaljevanju: GZ), ki se je začel uporabljati 1. junija 2018. Skupaj s spremembo nekaterih podzakonskih predpisov prinaša bistvene novosti glede načrtovanja objektov in vodenja postopkov.

Zakonodajalec se je pri novi zakonski ureditvi držal načela »vse na enem mestu«; tako je ena izmed bistvenih novosti integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja, pri katerem gre za združitev dveh do sedaj ločenih postopkov, postopka okoljevarstvenega soglasja (v nadaljevanju: OVS) in postopka gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju: GD).

Integralni postopek izdaje GD je predviden za t.i. objekte z vplivi na okolje, ki so določeni v Uredbi o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje in potrebujejo tudi GD.

Za posege oziroma dejavnosti, ki za svojo realizacijo ne rabijo GD, potrebujejo pa presojo vplivov na okolje, se le-ta še naprej izvaja v skladu z Zakonom o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1), postopek pa še naprej vodi Agencija RS za okolje (v nadaljevanju: ARSO).

Do sedaj je področje presoj vplivov na okolje v celoti urejal ZVO-1, ki je določal, da se za objekte, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje, najprej pridobi okoljevarstveno soglasje (OVS), ki je pogoj za izdajo GD.

Dejansko je šlo za dolgotrajen postopek, ki so se ga vsi investitorji bali in se mu na bolj ali manj domiselne načine tudi večkrat poskušali izogniti. ZVO-1 je za postopek predvidel (instrukcijski) rok štirih mesecev (vključno z mesecem javne razgrnitve), ki pa je bil praktično v vseh konkretnih postopkih (bistveno) presežen. Razlogov za to je seveda več, v nadaljevanju bom izpostavila le najočitnejše:

  • kadrovska podhranjenost ekipe, ki na ARSO pregleduje vloge in je bila v letu 2014 še dodatno obremenjena s t.i. predhodnimi postopki,
  • poročila o vplivih na okolje so vsebinsko zelo zahtevna in podvržena hitrim spremembam okoljske zakonodaje (pogosto brez prehodnih določb), kar rezultira v večkrat pomanjkljivo pripravljenih vlogah in številnih dopolnitvah,
  • postopek presoje vplivov na okolje predvideva vključevanje javnosti, ki ji okoljsko zahtevnejši posegi povzročajo dvome in strah, ki se dostikrat dodatno krepi z medijskim in političnim vplivom. V teh primerih je za usklajevanje z zainteresirano javnostjo (stranski udeleženci, nevladne organizacije) potreben še dodaten čas, ustne obravnave in običajno tudi vsebinske dopolnitve vloge.

Uspešno zaključen postopek ima za rezultat odločbo o okoljevarstvenem soglasju, na katero je možna pritožba (na II. stopenjski organ – MOP). Posledično okoljevarstveno soglasje ni pravnomočno in pogoj za izdajo GD ni izpolnjen. Institut pritožbe je s strani stranskih udeležencev in nevladnih organizacij pri okoljevarstvenih soglasjih pogosto uporabljen.

V praksi sta se (zaradi rizičnosti in dolgotrajnosti postopka presoje vplivov na okolje) postopka OVS in GD odvijala zaporedno. Investitorji so naprej na ARSO pridobili pravnomočno okoljevarstveno soglasje in šele potem pri pristojnem upravnem organu za gradbene zadeve vložili vlogo za GD.

V postopku izdaje GD se z okoljskimi vsebinami načeloma niso več ukvarjali, upravni organ pa je vključenost projektnih pogojev iz okoljevarstvenega soglasja zagotavljal s pošiljanjem PGD v potrditev na ARSO.

Seveda pa so se v postopek izdaje GD zopet lahko vključevali stranski udeleženci, s katerimi je bilo potrebno ponovno usklajevanje, na odločitve upravnega organa pa so se lahko tudi pritožili.

Do podvajanja je prihajalo tudi pri določenih soglasjih/mnenjih nosilcev urejanja prostora. Za postopek presoje vplivov na okolje je značilno, da se v skladu z ZVO-1 pridobi mnenje pristojnih ministrstev in organizacij, ki so (glede na lastnosti in lokacijo posega) običajno DRSV, ZRSVN, ZVKD, ZGS, ZZRS, MKGP. V postopku izdaje GD pa se od teh istih institucij pridobivajo soglasja (običajno na predhodno izdane projektne pogoje). Vsebinsko so ta mnenja in soglasja praktično identična.

Predvidena rešitev integralnega postopka je z vidika vsebinske in časovne racionalizacije zagotovo pozitivna, saj dobi investitor namesto dveh odločitev (OVS, GD) le eno, v kateri ima združene vse zahteve, optimizira pa se tudi vključevanje nosilcev urejanja prostora in zainteresirane javnosti.

Nekaj bistvenih značilnosti integralnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja:

  • Za vodenje integralnega postopka je pristojen upravni organ za gradbene zadeve MOP, Direktorat za prostor; doslej je postopek presoje vplivov na okolje z izdajo okoljevarstvenega soglasja potekal na ARSO, postopek izdaje gradbenega dovoljenja pa na upravni enoti ali na MOP (pri objektih državnega pomena).
  • ARSO ostaja v postopku kot obvezni mnenjedajalec za mnenja glede emisij v tla, vode, zrak, hrupa, svetlobnega onesnaževanja ter elektromagnetnega sevanja in ravnanja z odpadki. To pomeni, da se bo večina vsebine poročila o vplivih na okolje še vedno presojala pri njih, bodo pa razbremenjeni vodenja samega postopka. Posledično je pričakovati, da se bodo skrajšali predhodni postopki, s katerimi je ARSO trenutno zelo obremenjen, dvomesečni instrukcijski rok za izdajo sklepa pa praviloma presežen. Pri tem je treba vedeti, da je glede na tipe in velikost gradbenih posegov v slovenskem prostoru in glede na pragove za obvezno izvedbo predhodnega postopka veliko več investicij podvrženih predhodnemu postopku kot presoji vplivov na okolje.
  • Mnenjedajalci podajo svoje mnenje na celotno dokumentacijo (DGD + PVO); prej se je večina (državnih) nosilcev urejanja prostora (DRSV, ZRSVN, ZVKD, ZGS, ZZRS, MKGP) pojavila prvič v postopku presoje vplivov na okolje za pridobitev OVS in drugič kot soglasodajalci v postopku izdaje GD.

Stranski udeleženci se obravnavajo bolj celovito in v enem postopku; prej so lahko vstopali prvič v postopek izdaje OVS in drugič v postopek izdaje GD.

Opozoriti pa je treba na novost, da je stranski udeleženec v postopku lahko tudi  civilna iniciativa s podpisi 200 oseb, ki postavi skupnega predstavnika in predloži stališče v zvezi z nameravano gradnjo in PVO, ki ga bo zastopala v postopku.

  • Za presojo vplivov na okolje v integralnem postopku izdaje GD se uporabljajo določbe predpisov, ki urejajo varstvo okolja. Če se v okviru presoje vplivov na okolje izvede tudi presoja sprejemljivosti, se zanjo uporabljajo določbe predpisov, ki urejajo ohranjanje narave.
  • Če so vplivi objekta neugodno ocenjeni, je kot skrajno sredstvo dopusten institut prevlade druge javne koristi nad javno koristjo ohranjanja narave, ki se vodi v ločenem postopku. Pri tem je potrebno povedati, da je tovrsten instrument poznan že iz obstoječe okoljske zakonodaje. Gre za zelo zapleten postopek, v katerem je treba pridobiti tudi mnenja pristojnih organov Evropske unije. Slovenija za zdaj še nima uspešno izpeljanega tovrstnega postopka.
  • Za objekte, ki potrebujejo GD po integralnem postopku, predodločba ni predvidena.
  • Rok za izdajo GD v integralnem postopku je pet mesecev od vložitve popolne zahteve, pri čemer v času pridobivanja mnenj in javne razgrnitve rok ne teče .

V praksi to pomeni, da bi se v idealnem primeru, ko bi bila vloga (formalno in vsebinsko) popolna, v postopek pa se ne bi vključevala zaintereseirana javnost, postopek lahko zaključil v sedmih mesecih.

Menim, da ni potrebno posebej poudarjati, da je vsaj v začetni fazi kaj takega iluzorno pričakovati. Zadovoljivo bi bilo že, če bi se postopek z izdanim pravnomočnim GD zaključil v devetih mesecih, kot imajo to v zakonu določeno v sosednji Avstriji (dežela Štajerska). Pri tem pa je potrebno opozoriti, da gre pri njih za t.i. »konsolidirano razvojno soglasje«, ki po okoljski plati vključuje tudi morebitna okoljevarstvena dovoljenja, s čimer se je spogledoval poleti 2017 razgrnjen osnutek ZVO-2, ki je dajal možnost združitve OVS + GD + OVD.

  • Graditi je dovoljeno le na podlagi pravnomočnega GD.

V smislu skrajševanja časa od izdaje GD v integralnem postopku do njegove pravnomočnosti (ki je pogoj za začetek gradnje), se pri zahtevah za sodno varstvo kot pozitivna rešitev kaže ureditev, ki ne predvideva več instituta pritožbe, temveč je zoper odločitve o (ne)izdaji GD in zoper sklep o odločitvi glede položaja stranskega udeleženca dovoljeno sprožiti upravni spor.

Veliko kritik pa je že deležno določilo, ki nevladnim organizacija omogoča, da odločitev o izdanem GD v sodnem sporu izpodbijajo v roku 30 dni od objave, tudi če niso bile udeležene v upravnem postopku izdaje.

  • Uporabno dovoljenje za objekt, za katerega je treba izvesti obvezno presojo vplivov na okolje, se pridobi v posebnem ugotovitvenem postopku na podlagi opravljenega tehničnega pregleda. Postopek se ne razlikuje bistveno od že uveljavljenega, so pa v GZ podrobneje opredeljena naloge mnenjedajalcev oziroma definiran postopek njihovega vključevanja.
  • Ker se je GZ pričel uporabljati s 1. 6. 2018, je v prehodni določbi zapisano, da se postopki izdaje OVS, začeti na podlagi ZVO-1 pred začetkom uporabe GZ, končajo po določbah ZVO-1. V praksi to pomeni, da se bodo vloge za OVS, ki so bile oddane na ARSO pred 1. 6. 2018, zaključile z OVS, ki bo pogoj za izdajo GD. V nadaljevanju pa se bo vodil navadni in ne integralni postopek izdaje GD. Vendar pozor: ker je za izdajo GD za posege, za katere je potrebno izvesti presojo vplivov na okolje, po 1. 6. 2018 pristojen MOP, je vlogo za GD tudi v primeru, ko ne gre za objekt državnega pomena, (in bo OVS pridobljeno po ZVO-1) potrebno vložiti na MOP in ne na upravno enoto.

Po številnih javnih predstavitvah zakona in odzivu strokovne javnosti je možno zaključiti, da nov GZ z integralnim postopkom izdaje GD zagotovo sledi načelu »vse na enem mestu« in vsebinski ter časovni racionalizaciji postopka. Vendar se je potrebno zavedati, da bo integralni postopek izdaje GD za upravne delavce zelo zahteven in da je zato vsaj na začetku pričakovati določene težave in zamude.